从“化债中发展”到“发展中化债”，锚定新质生产力布局新业态，聚焦综合城市服务运营商转型……在过去的2024年，城投平台可谓走过了扎实、充实的一年。面对2025年，“十四五”规划进入收官之年第三方股票融资，城投平台如何依托政策迈向更高质量的发展、更高水平的转型，值得期待。
在《中国经营报》成立40周年之际，本报专访了中诚信国际研究院执行院长袁海霞博士，就城投平台的行业变革、发展变化等问题进行专访。面对城投行业30年的发展历程及未来发展趋势，袁海霞表示，城投需紧抓“一揽子化债”政策机遇尽快解决历史问题。此外，需主动向国家战略、地方政府产业规划靠拢，以谋求转型发展。同时，还需注重建立现代企业治理机制。
精准施策初见成效
《中国经营报》：2024年以来，中央围绕“一揽子化债”政策继续精准施策，相继出台了大量卓有成效的化债政策。你认为目前地方化债取得了哪些成效，“一揽子化债”对于推动中国经济高质量发展有哪些意义？
袁海霞：我们注意到，伴随“一揽子化债”有序推进，地方债务风险阶段性缓释，城投债市场情绪边际改善、城投企业扩表放缓，融资成本明显下降，债务结构有所优化，城投整合及产业化转型加速。
第一，城投债市场情绪边际改善，利差压缩显著。从一级市场看，2023年8月化债政策出台后多地城投债认购倍数飙升；从二级市场看，城投债保持交投活跃，交易利差连续数十个月压降。
第二，地方广义债务增速下降，城投扩表速度持续向社融增速收敛，城投债发行与净融资均明显下滑。“一揽子化债”推进影响下，2023年首次出现城投企业资产、负债增速双双低于社融增速的情况。
第三，城投企业融资结构改善，非标占比持续压降。“一揽子化债”实施以来，多个重点省份大力推进贷款置换非标债务，广西柳州还开展了首笔本金打折非标债务置换。
第四，城投企业发债成本整体明显下降，重点区域降幅较大。2024年1—10月，31省城投债发行利率均下降，降幅最大的前10位均属于重点省份，重点省份平均发行利率降幅（220.85BP）高于非重点省份（129.09BP）。
第五，城投整合及产业化转型加速，资产盘活进度加快。从2023年11月至今，已有超300家城投企业声明转型为“市场化经营主体”。根据各省财政预算执行报告，2024年以来，多地强调盘活国有“三资”用以化债，受此带动，2024年1—10月全国非税收入快速增长15.3%。
《中国经营报》：当前地方债务化解已进入攻坚期，2024年年底全国人大常委会审议通过了大规模债务置换措施、出台了“6+4+2”化债政策组合拳，你认为后续化债还需采取哪些措施从根源上解决地方债务问题？
袁海霞：从措施看，一方面是优化债务结构、提升债务效率，利用好可提升的债务空间，让中央发挥更加重要的作用，并强化债务限额和投向监管，增强债务管理的规范性与有效性。另一方面是优化财政支出结构，逐步从投资为主转向消费与投资并重，保障重大项目建设的同时着重解决民生短板问题，推动实现以人为本的新型城镇化以及经济高质量发展。此外，应加大财政配合稳地产力度，推动房地产尽快止跌回稳。
中长期看，当前面临的不仅是周期性问题，还与我国经济发展方式转变、结构转型密切相关，不仅需要“及时雨”，还应有“长效药”，尤其是从2014年以来四轮化债的经验教训来看，很多方面的理顺和解决，都需坚定不移地推进结构性改革。
目前改革的核心在于激励体系重构，在有纪律约束的底线下激发地方活力，带动行为模式改变，应进一步理顺央地关系，适当加强中央事权，有层次地上移教育、社保、医疗等具有全局性、外溢性领域的事权，既减轻地方支出压力，又能以更低成本补足短板领域的公共服务供给，减少微观主体的后顾之忧；同时，加强地方税建设，增厚地方自主财力，充分调动地方积极性，为经济增长和高质量发展提供必要支撑。
“城投＋产投”需要市场化
《中国经营报》：近年来，“城投＋产投”的转型呼声渐热，你是否支持这种转型模式？你认为“城投＋产投”应该把握哪些关键要素？
袁海霞：“一揽子化债”推进下，各地持续开展城投平台数量压降与转型整合，我们认为城投转型转变的是业务模式以及投融资方式，转型后的城投企业与一般的产业类国企仍存在本质区别。转型后的城投企业秉持支持性、资源性的企业定位，作为地方政府实现其各项政策目标的重要载体，充分发挥其在公共事业运营方面的比较优势，促进地区基础设施完善升级、服务城市建设和城市发展、改善营商环境、服务社会民生；而产业类国企或者国有资本运营平台，则以经营获利、实现国有资产增值、促进地区产业结构升级、保障地区就业稳定等为主要目标。
近两年，产投平台成为城投转型的重要方向，产投平台的职能定位在盈利导向的产业国企与基础设施建设导向的城投企业之间，通过地方政府的出资，盘活运营地方国有资产，实现区域内国有资产与资源的有效调配与利用，推动区域产业生态的整体发展。
城投企业在转型过程中需要第一，自上而下推动转型，谨慎确定适宜转型方向。第二，着眼长期做到真转型，避免数字转型、表面转型、激进转型。第三，注重与政府关系的重塑，建立更加清晰公开的政企关系。
《中国经营报》：对于城投平台而言，经过近30年的发展，已经成为地方政府从事基础设施建设一类项目必不可少的抓手，随着经济进入高质量发展，新质生产力不断发展，你认为城投会有哪些“质”的变化？
袁海霞：当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，地方政府大举投资、重复建设、盲目扩张的粗放式增长模式已成为历史，传统基建空间趋于饱和，新旧动能转换已进入关键时期，新质生产力正逐步发展壮大。在此背景下，城投企业也需相应调整业务发展模式与投融资模式，适应并服务于经济发展新阶段。在此过程中，城投企业将发生两方面“质”的变化：一是业务模式从依靠“土地财政”、大举基建投资的传统粗放模式，转向立足产业发展、注重运营管理的精细化发展模式。二是政企关系以及相应的投融资模式转变，不再承担政府融资职能，做到信用独立。
《中国经营报》：结合当前的中国经济实际，你认为城投平台需要迫切化解哪些问题？如何实现转型升级和高质量发展？
袁海霞：长期以来，基于特殊的职能定位及业务类型，城投平台债务结构与效率、期限与现金流面临错配，需在严监管限制下保持再融资渠道畅通，以维持业务开展。
一是抓住在“发展中化债”机遇，利用政策环境压降有息负债，督促政府投资项目结算回款，协调银行、AMC机构贷款展期置换，盘活存量资产，化解债务、减轻利息负担。
二是保持再融资渠道畅通，在监管框架内多元化融资。拓展直接融资渠道，探索ABS、REITs等盘活资产，条件适宜可尝试IPO；参与棚改一类城投业务，争取政策性资金；有条件可投资科创产业，引进产业基金等；避免高成本非标融资。
三是积极参与国家和地区重点项目，合理制定投资计划。城投企业要保持政策敏感性，参与传统基建项目，拓展创新领域，寻找业绩增长点。合理安排资金支出，关注收益回流与贷款期限匹配，避免资金压力过大或回收周期过长。
四是完善现代企业治理，培养市场化经营能力。搭建专业化公司管理体系，建立现代企业管理体系；业务复杂的融资平台需构建集团化架构第三方股票融资，明确总部与子公司的定位、权责及管控方式。
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